【政策解讀】《關于知識產權領域的反壟斷指南》解讀

來源 : 解讀

發布時間 :2020-10-30

   為給經營者提供明確指引,有效預防和制止知識產權領域的壟斷行為,降低行政執法和經營者合規成本,在總結我國執法實踐經驗和借鑒其他國家(地區)成熟做法的基礎上,根據《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)有關規定,國務院反壟斷委員會制定出臺《關于知識產權領域的反壟斷指南》(以下簡稱《指南》)。

  一、起草背景和主要考慮 

  黨的十九屆四中全會提出,強化競爭政策基礎地位,加強和改進反壟斷執法。黨的十九大強調,倡導創新文化,強化知識產權創造、保護、運用。反壟斷與保護知識產權具有共同的目標,即保護競爭和激勵創新,提高經濟運行效率,維護消費者利益和社會公共利益,二者相互協調,但又一定程度上存在沖突:一方面,《反壟斷法》保護經營者就其知識產權享有的獨占權利,經營者依照有關知識產權的法律、行政法規規定行使知識產權的行為,不適用反壟斷法。另一方面,知識產權也存在權利行使不正當,導致具有反競爭效果等問題。知識產權的行使不能突破反壟斷法的邊界和底線,經營者濫用知識產權排除、限制競爭的行為應受到反壟斷法的規制。當前,隨著知識經濟和經濟全球化深入發展,知識產權日益成為國家發展的戰略性資源和國際競爭力的核心要素。把握好反壟斷法與知識產權保護制度之間的平衡與協調,既有效保護知識產權,促進創新,又預防和制止濫用知識產權排除、限制競爭的行為,具有十分重要的現實意義。 

  由于知識產權涉及的競爭問題相對復雜,美國、歐盟、日本等國家和地區反壟斷執法機構都針對知識產權領域制定了反壟斷指南。我國《反壟斷法》第五十五條將經營者濫用知識產權排除、限制競爭的行為納入管轄范圍,為預防和制止濫用知識產權排除、限制競爭提供了法律依據,但該條對此僅作了原則性規定。為更好地規制濫用知識產權排除、限制的行為,有必要制定知識產權領域的反壟斷指南,對《反壟斷法》相關規定進行細化,為濫用知識產權行為適用《反壟斷法》提供指引,提高反壟斷執法工作的透明度,增強經營者對市場行為的預期,維護公平競爭的市場環境,提高經濟運行效率,保護消費者利益和社會公共利益。 

  二、起草過程 

  為進一步完善反壟斷法律制度體系,降低執法成本和經營者合規成本,推進科學有效的反壟斷監管,根據國務院反壟斷委員會工作部署,2015年6月,委員會辦公室組織原三家反壟斷執法機構,會同知識產權局等成員單位開展指南起草工作?!吨改稀芬粤暯叫聲r代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神,堅持全面依法治國,堅持服務經濟高質量發展,服務高水平對外開放,保護市場公平競爭,鼓勵創新,提高經濟運行效率,維護消費者利益,促進社會主義市場經濟健康發展。 

  在起草過程中,起草單位認真落實科學立法、民主立法、依法立法要求,廣泛吸納地方政府部門、研究機構、企業和行業協會專家,共同參與起草工作。起草單位立足國情,認真研究梳理、充分借鑒了國際組織和主要國家的經驗做法,并廣泛征求了政府部門、司法機關、研究機構、企業和社會公眾等意見,經過多次研討論證,統籌考慮各方訴求,形成了指南草案。各方面對指南草案的基本框架、體例和主要內容給予了積極評價,普遍認為草案思路清晰、結構合理、文字精練,出臺該項指南有利于進一步提高反壟斷執法透明度,增加市場主體法律預期,促進相關市場的公平競爭。 

  2017年2月,委員會辦公室就指南草案向委員會成員單位、委員會專家咨詢組專家征求意見,并根據回復意見對指南草案進行修改完善。2018年8月,委員會辦公室根據國務院機構改革情況對指南草案部分內容作進一步修改完善。2018年11月,《指南》提交委員會全體會議審議。經委員會主任批準,于2019年1月印發。 

  三、主要特點 

  《指南》基于《反壟斷法》規定,總結中國反壟斷執法實踐,并吸收借鑒成熟市場經濟國家的做法和經驗,妥善處理反壟斷執法與知識產權保護的關系。主要有以下特點: 

 ?。ㄒ唬w現針對性?!吨改稀穲猿謫栴}導向,充分考慮我國知識產權領域的發展狀況和執法實踐,適應中國經濟發展階段和水平。同時,梳理分析美國、歐盟、加拿大、日本和韓國等國家(地區)相關指南的主要內容,合理借鑒歐美發達國家成熟做法和經驗。 

 ?。ǘw現指引性。嚴格以《反壟斷法》的基本條款為依據,細化澄清法律的原則性規定,對有關問題作指導,不創設權利義務,同時注重與現行行政法規、部門規章和指導性文件加強銜接,形成整體制度框架。 

 ?。ㄈw現前沿性。知識產權領域反壟斷執法是各國反壟斷領域研究的重點內容和執法重要關切?!吨改稀烦浞挚偨Y我國知識產權領域反壟斷法治實踐經驗,吸收借鑒該領域最新研究成果,充分吸納共識,著力解決執法實踐中的迫切問題。 

 ?。ㄋ模w現平衡性。充分考慮知識產權領域反壟斷案件復雜、執法難度大的特點,在規范執法機構自由裁量權的同時,對指南的條文避免過于具體化,部分問題待積累更多執法經驗再作規定,做到原則性和靈活性的統一。 

  四、重點內容 

  經營者濫用知識產權排除、限制競爭不是一種單獨的壟斷行為,在分析時需要體現反壟斷法框架體系。為確保知識產權領域反壟斷執法與其他領域反壟斷執法的一致性,《指南》與《反壟斷法》的結構緊密銜接,分為五章,包括總則,可能排除、限制競爭的知識產權協議,涉及知識產權的濫用市場支配地位行為,涉及知識產權的經營者集中,涉及知識產權的其他情形。在每章中,結合行使知識產權行為的表現形式,對類型化行為進行描述,明確判定其合法與違法的分析思路、考量因素,為經營者合規經營提供指引。 

 ?。ㄒ唬┛倓t。 

  總則強調了反壟斷與保護知識產權具有保護競爭和鼓勵創新的共同目標,闡明了對濫用知識產權排除、限制競爭行為適用《反壟斷法》的總體原則、分析思路、考量因素等共性問題。 

  一是明確指南的目的和依據。對濫用知識產權行為適用《反壟斷法》提供指引,提高反壟斷執法工作的透明度。 

  二是闡述了知識產權領域反壟斷規制的分析原則。首先,將知識產權和其他財產權利同等對待。在確認行使知識產權行為是否違反反壟斷法時,反壟斷執法機構將知識產權與其他財產性權利同等對待,適用統一的標準,既不因為知識產權固有的獨占性而對知識產權行使加以特別約束,也不因為法律保護知識產權而對濫用知識產權排除、限制競爭行為網開一面。其次,不因擁有知識產權而當然推定經營者具有市場支配地位,即一般不會僅因為某個企業擁有知識產權就認定其具有市場支配地位。最后,充分考慮知識產權的特點,在具體實踐中結合具體案情和特定市場情況進行分析。 

  三是確立了知識產權領域反壟斷規制的一般分析思路。首先,判斷可能的行為類型。分析濫用知識產權排除、限制競爭行為的特征和表現形式,判斷可能構成的壟斷行為。其次,界定相關市場。遵循相關市場界定的基本依據和一般方法,同時強調知識產權作為新型財產權的特殊性。再次,分析行為的競爭影響。根據市場競爭狀況,考量行為對市場競爭產生的排除、限制競爭影響。最后,分析行為對創新和效率的積極影響。 

  四是闡明知識產權領域相關市場界定問題。由于知識產權本身的屬性,其在性質上屬于技術市場,但也可構成商品市場、開發創新市場。知識產權相關市場界定要考慮哪些交易活動會受到知識產權行為的影響,通常需要界定相關商品市場和相關地域市場,特殊情況下可能還需要界定相關技術市場。 

  五是細化評估競爭影響的考量因素。分析行為對市場競爭產生的排除、限制影響,通常先分析相關市場競爭狀況,再對具體行為的影響進行分析。指南詳細列舉了6項市場競爭狀況評估的考量因素和7項分析行為競爭影響的考慮因素,為評估競爭影響提供指引。 

  六是評估行為對創新和效率的影響。認定行為對創新和效率具有積極影響,需要同時滿足因果關系、最小損害、不會嚴重損害競爭和創新、消費者能夠分享利益等5個方面的要件。 

 ?。ǘ┛赡芘懦?、限制競爭的知識產權協議。 

  本章對涉及知識產權的協議,特別是聯合研發、交叉許可等進行了較為詳細的闡釋。 

  一是對涉及知識產權的協議的積極影響進行了描述,同時明確如果涉及知識產權的協議產生排除、限制競爭影響,應當適用《反壟斷法》第二章規定。 

  二是對聯合研發、交叉許可、排他性回授和獨占性回授、不質疑條款、標準制定等內容進行闡述,對可能影響競爭的知識產權協議行為進行了明確界定,詳細列舉了對這五種涉及知識產權的協議進行競爭分析時可以考慮的因素。 

  三是列舉了經營者許可知識產權可能涉及的其他限制,如限制使用領域、銷售或傳播渠道、商品數量等,通常情況下這些限制行為具有商業合理性,但也可能對市場競爭產生排除、限制影響,對此類行為進行競爭分析列舉了5個考慮因素。 

  四是為提高執法效率,參考國際慣例及我國執法實踐,設立涉及知識產權的協議安全港規則,列舉了安全港的標準,明確了經營者達成的涉及知識產權的協議如果符合安全港條件之一的,通常不將該協議認定為壟斷協議;如具有競爭關系的經營者市場份額合計不超過20%或者經營者與交易相對人在任一相關市場的份額不超過30%等,增強了經營者對知識產權相關協議的預判。 

 ?。ㄈ┥婕爸R產權的濫用市場支配地位行為。 

  本章對涉及知識產權的濫用市場支配地位行為進行了闡述。 

  一是明確了涉及知識產權的濫用市場支配地位行為,應適用《反壟斷法》第三章規定。 

  二是對此類案件的反壟斷執法分析思路進行闡釋,即界定相關市場,分析行為主體在相關市場是否具有市場支配地位,再根據個案情況對具體行為進行分析。 

  三是進一步澄清了知識產權與市場支配地位的關系,明確提出經營者擁有知識產權不意味著其必然具有市場支配地位,應當依據《反壟斷法》有關規定進行分析,同時結合知識產權的特點,對知識產權相關的市場支配地位認定的其他考慮因素進行了闡述。 

  四是列舉了以不公平的高價許可知識產權、拒絕許可知識產權、涉及知識產權的搭售、涉及知識產權的附加不合理交易條件和涉及知識產權的差別待遇五種行為,對這五種行為的內涵進行了簡要分析,并詳細列舉了這五種行為是否構成濫用市場支配地位排除、限制競爭可以考慮的分析因素。 

 ?。ㄋ模┥婕爸R產權的經營者集中。 

  本章對涉及知識產權的經營者集中的特殊性進行了深入闡述。 

  一是該章明確涉及知識產權的經營者集中,應當適用《反壟斷法》第四章規定。 

  二是闡明涉及知識產權的經營者集中的特殊性主要體現在構成集中的情形、審查考慮因素和附加限制性條件等方面。 

  三是明確涉及知識產權的交易取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定性影響的,可能構成經營者集中,并列舉了是否構成集中可能考慮的3個因素。 

  四是明確對涉及知識產權的經營者集中進行反壟斷審查時,既要考慮《反壟斷法》第二十七條規定的因素,也要充分考慮知識產權的特點。 

  五是明確如果一項涉及知識產權的經營者集中需要附加限制性條件時,既可以附加結構性條件,也可以附加行為性條件,或者附加綜合性條件。 

  同時,本章還明確了涉及知識產權的結構性條件、行為性條件和綜合性條件的具體內容,如剝離知識產權或者知識產權所涉業務、保持知識產權相關業務的獨立運行、收取合理的許可使用費等,為經營者提出救濟方案提供有效參考。 

 ?。ㄎ澹┥婕爸R產權的其他情形。 

  本章明確部分涉及知識產權的情形可能構成不同類型的壟斷行為,也可能涉及特殊主體,需要根據個案情況分析適用《反壟斷法》。 

  一是闡述了專利聯營、標準必要專利涉及的特殊問題和著作權集體管理三種情形,考慮到上述情形在結構上不宜納入其他章節,統一在本章進行闡述和分析。 

  二是對專利聯營的定義和聯營的具體方式進行了說明,闡釋了專利聯營一般可以降低交易成本,提高許可效率,促進競爭,但同時也提出了分析專利聯營是否排除、限制競爭時可以考慮的6個因素,包括經營者市場份額、控制力、可替代技術、限制許可等。 

  三是詳細列舉了認定擁有標準必要專利的經營者是否具有市場支配地位可以考慮的4個因素,包括標準的市場價值、應用范圍和程度、是否存在具有替代關系的標準或者技術、行業對相關標準的依賴程度等,明確了擁有市場支配地位的標準必要專利權人申請禁令救濟迫使被許可人接受其提出的不公平高價許可費或者其他不合理的許可條件,也可能排除限制競爭,并提出了具體分析時可以考慮的5個因素。 

  四是對著作權集體管理進行了梳理,既肯定了著作權集體管理通常具有積極意義,也指出可能構成濫用知識產權排除、限制競爭,需要反壟斷執法機構根據行為特征和表現形式加以認定。 

  《指南》對經營者濫用知識產權行為適用《反壟斷法》提供了明確指引和具體要求,進一步規范了執法程序、提高了反壟斷執法的透明度。市場監管總局將嚴格依據《指南》各項指引,不斷加強和改進反壟斷執法,營造公平競爭的市場環境,促進建設創新型國家,推動經濟高質量發展。

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